| 标题：我国地方立法权若干问题研究 | ||
| 我国地方立法权若干问题研究 [摘要]本文以单一制下的我国地方立法权为研究对象，阐明了地方立法权的概念，解析了其局部性、从属性、自主性和职权性等特征。与局部性和从属性相关，“法律优先”和“法律保留”原则决定了地方立法权应有的保守特质；与自主性和职权性相连，“体现地方特色”原则给予了地方立法权一定的创新空间。地方立法权应当在保守与创新之间寻求有所为有所不为的平衡境界，以期在构建有中国特色的社会主义法律体系过程中发挥相应的作用。 [关键词] 地方立法权 法律优先 法律保留 地方特色 保守 创新 在追求_、平等、公平、正义等理性价值的人类社会发展进程中，何种制度结构和程序设计能够有助于这些价值的实现，并使人们真切地享受其带来的和谐幸福的空气？经由情感与理智的较量，趋利避害的本能抉择和制度安排上的“优胜劣汰”，民主宪政成为迄今为止东_所共同的价值诉求。她注重权利的申张和权力的制衡。国家权力的良性有序运作，无不是为了实现其对国民的终极关怀。选择怎样的国家_组织形式和结构形式亦以此为导向。其中，中央与地方的纵向分权无疑是极为重要的方面；而立法权力的配置又当仁不让地成为最最核心的部分，是国家结构形式理论在立法层面上的深化。本文以单一制下的我国地方立法权为研究对象，从“法律优先”、“法律保留”和“体现地方特色”原则出发，在保守与创新之间探求地方立法权在其辖域内应有的作为。 一、地方立法权概念和特征解析 建国以来，具有临时宪法性质的《共同纲领》所确立的是中央集中行使立法权的_，而未直接赋予地方政府立法权力。1954年新中国第一部宪法，规定立法权集中在全国人大，全国人大常委会、国务院和地方[1]均无立法权。“立法权集中在中央”[2]，是这一历史时期中央与地方立法权力关系上的显著特征，因此对何为“地方立法权”自鲜有论及。随着我国的政治实践的发展，高度集中的“一元制立法_”已朝着“一元两级多层次的立法_”转化。“1979年地方组织法是新中国第一个赋予地方以立法权的基本法”[3]。1982年宪 ……（快文网http://www.fanwy.cn省略1521字，正式会员可完整阅读）……
最后，从权力本质和来源看，除经济特区立法权外，地方立法权属于职权立法权，其实质就是立法分权。[10]在我国现阶段的地方立法权中，从权源上可以分为两种，一种是由宪法和组织法设定的权力，即职权立法权；一种是由宪法和组织法以外的其他法律或者全国人大或其常委会通过授权决定授予的权力，又称授权立法权，如经济特区立法权[11]。在授权立法权情形下，中央将自己的权力授予经济特区的人大及其常委会行使，该授出之权力是授权主体已经依法享有，而非新创制的。因此，授权立法权不构成分权。除经济特区立法权外，我国一般地方立法权、民族自治地方立法权和特别行政区立法权皆为职权立法权。这是因为，上述各地方之立法权均来源于宪法、地方组织法、民族区域自治法或特别行政区基本法等宪法和宪法性法律的直接规定，而非源于中央立法权的授予或“让渡”，是主权者在国家机构体系中纵向配置立法使用权的结果，是本原性地分权。这就是地方立法权之所以成为我国立法权限_中“一级”的关键所在。 二、以“法律优先”和“法律保留”原则为视角，看地方立法权的保守特质 法律优先原则和法律保留原则是19世纪末德国行政法学始祖奥托·迈耶最早进行系统阐述的[12]，后成为行政合法性原则的核心内容。随着宪政实践的发展，台湾学者陈新民先生对“法律保留”学说予以进一步细化，将法律保留原则分为宪法意义的法律保留和行政法意义的法律保留。“宪法意义的法律保留……系指在国家法秩序的范围内，有某些事项是必须由法律来规定，不可由其它国家机构，特别是行政机构代为规定。最明显的例子为，宪法关于公民基本权利的限制与义务之上，因此也可称为‘立法保留’或‘国会保留’原则。至于行政法意义的法律保留，是指行政机关的行为，必须获得法律的授权，才能取得行为的合法性。”[13] 法律优先与法律保留，从其发轫之初就是与国家的宪政构架和分权实践紧密相连的。本文所述着眼于其宪法意义，并由此引申开来，认为尽管其主要被用于研究国家权力的横向配置关系，尤其是立法权与行_之间的界分，但其价值显然远不止于此。在中央和地方纵向立法权力划分过程中，法律优先与法律保留原则同样有着不可忽视的作用，它应该成为我们确定和行使地方立法权的原则之一。 中央与地方立法权力关系中的法律优先原则，特指中央立法权高于地方立法权，地方立法权之行使不得与中央立法权相抵触[14]，二者在法制统一原则的规束之下保持和谐，因此又被称为“不相抵触”原则。我国《宪法》第5条、第100条，《地方组织法》第7条，《立法法》第63条等都是关于“不相抵触”原则的规定。但在具体判断标准上，上述法文件不得已采取了回避的态度，把难题留给了实践者。加之全国人大常委会迄今未对“不相抵触”作出立法解释，从而导致认识上的不统一，并直接影响到地方立法的质量。因此，笔者认为有必要从立法本意上明晰其涵义。所谓“不相抵触”，是指不得与宪法、法律、行政法规相冲突、相违背。一是不得与宪法、法律、行政法规的具体条文的内容相冲突、相违背（即直接抵触）；二是不得与宪法、法律、行政法规的精神实质、基本原则相冲突、相违背（即间接抵触）。[15] 中央与地方立法权力关系中的法律保留原则，特指某些立法事项因其影响范围和重要程度，只能由全国人大及其常委会以法律形式制定，即中央保留专有立法事项，地方立法权不得染指。我国《立法法》第8条、第9条即是关于法律保留的规定。其中第8条列举了只能制定法律的十个方面事项，第9条规定了相对保留和绝对保留两种情形。[16]通常，列举是为了确认和保护某种权力，但更多的是限定和制约权力行使的范围，防止其越权。但《立法法》这一规定的初衷显然并非如此，其实质不是对中央立法权予以限制，相反，恰恰是为了保护和彰显中央立法的权威。针对实践中地方立法权往往超出权限范围，对公民基本权利、国家基本经济制度、司法制度等方面制定地方性法规的越权现象，施加一层特别限制——明令禁止地方立法权涉足中央专有立法权。 实践证明，改革开放二十多年来，地方立法权日益呈现蓬勃发展之态势，其权力所及的范围相当广泛，甚至被形容为“立法爆炸”。据统计，1994—1997年6月与1979—1994年相比，全国人大及其常委会的立法平均增长约5%，地方人大及其常委会的立法平均增长约217%，1997年7月—1998年与1979—1994年相比，全国人大及其常委会的立法平均增长约46%，地方人大及其常委会的立法平均增长约324%。[17]就调整范围而言，涉及经济、政治、城市建设与管理、社会保障和维护公民合法经济权益等诸多领域。一方面，国家总体上已经基本解决作为公共产品的法律的短缺问题，立法产品的供需矛盾日益缓解；另一方面，是有法不依、有法难依的窘境，立法质量被更多地摆上议事日程。地方立法争权、扩权已是不争的事实，立法谋私、立法侵权、立法无序、立法数量和质量不匹配、立法适应性不强、现代化水平不高等等弊端亦并不鲜见。在这一过程中，成文法的“二律背反”不失时机地起到了推波助澜的作用，由于作为法律载体的语言本身存在的模糊性和有限性，使地方立法权尽可冠冕堂皇地长驱直入。“甚至对于按照宪政分权原则应当属于中央专有立法权保留的某些事项，如关于公民基本权利的限制，关于国防、军事、外交方面的立法，也有被认为‘并非皆属中央专有立法’[18]而由地方立法加以规范的。”[19] 究其根源，地方立法权异化之症结，在于功利主义驱动，它反映了地方社会经济发展的利益需要。马克斯·韦伯曾经说过，“这些法律是为一定利益服务的，尤其是为当事人的经济利益”。[20]从经济学的角度分析，地方立法与地方利益关系密切，追求地方利益的最大化是地方立法权扩张的直接诱因。随着我国分税制的建立，地方财权与事权的自主性得以持续扩大。这使得在以往中央高度集权的计划经济_下已被渐渐淡忘了的地方利益重新焕发出生机；不仅如此，更走入了另一个极端――地区封锁和地方保护主义。如是，一些地方立法权之行使，便只考虑“结合本地实际”，却忽视“与宪法、法律和行政法规不相抵触”之原则。在处理全局利益与地方局部利益的关系时，只注重地方利益的最大化，却不考虑全局利益甚至以牺牲全局利益为代价。立法不应当是工具，却往往被当成工具。这种短期的逐利行为，将最终泯灭 ……（未完，全文共10953字，当前只显示3955字，请阅读下面提示信息。收藏我国地方立法权若干问题研究） 上一篇：县政法综治维稳工作经验材料 下一篇：发改委群众路线教育实践活动演讲稿 相关栏目：工商 调研报告 大学生 综合论文 |