| 标题：_对非洲影响深化与扩大新态势 | ||
_对非洲影响深化与扩大新态势 ——中非关系面临的新挑战 中国社会科学院西亚非洲研究所研究员 张永蓬 2011年以来，_对非洲呈现出强化干预与全面关系双向并进的战略态势。从北约政治、军事干预北非政治变革、法国强势介入科特迪瓦冲突、美国推动促成南苏丹独立，到美欧等_国家通过政治对话、贸易协定和军事合作，_全面深化了对非战略影响力。2011年的“茉莉花革命”和“阿拉伯之春”除直接影响到北非地区国家外，还对撒哈拉以南非洲造成影响。这是自20世纪90年代以来_价值观对非洲的又一重大冲击。_对非洲事务出现新的主导倾向。从中非关系的角度看，_对非影响的加深从战略上对中非关系提出新的课题和挑战，有必要加以密切关注。 第一章 _与非洲关系及其对非基本影响力[ 作为本课题中期研究成果，本章部分内容已先期发表，本报告写作中有所删减、修改和补充。见张永蓬：《干预与发展：大国与非洲关系新态势》，载于张宏明主编：《非洲发展报告：新世纪中非合作关系的回顾与展望（2011~2012）》，北京：社会科学文献出版社，2012年7月，第191~207页。 ] _国家与非洲的关系是以历史文化和价值观为基础、以各种双边和多边协定、会议和伙伴关系为纽带的。从战略意义上看，_与非洲关系中具有代表性影响力的国家和国家集团主要是美国、英国、法国、德国、日本、欧盟和八国集团（主要是_七国），各自通过特定的合作对话平台与非洲保持关系。鉴于篇幅和代表性考虑，本章仅对美国、法国、英国、日本、欧盟和八国集团与非洲关系及其对非基本影响力进行分析。 一、美国与非洲关系及其对非基本影响力 美国是_国家中对非影响力最大的国家，其对非影响渠道和平台相对较多： （一）美国影响非洲的基本手段与途径 1、美非政治关系：美国全面加强对非影响 美非政治关系的拐点是2001年的“9·11”事件，这一事件使美国从地缘政治和能源战略的角度重新审视非洲。此后，随着全球政治、经济格局的变化，美国在政治上对非洲的重视程度越来越强，具体表现为： 其一，从政策层面全面深化对非影响。奥巴马政府对非政策包括六个方面：一是强化非洲政府能力，加强和巩固非洲国家业已取得的民主成果；二是支持非洲经济发展；三是关注非洲卫生与健康问题；四是预防和解决冲突，包括解决苏丹、民主刚果和索马里等国的冲突；五是与非洲国家合作共同应对各种过渡性挑战，包括：解决非洲的贫困问题；应对气候变化、利用清洁能源和打击贩毒等；六是深化与南非、安哥拉、尼日利亚等重要非洲国家以及和非洲联盟的高层对话。[ 美国国务院网站：http://www.state.gov/p/af/rls/rm/2010/139462.htm, 2012-7-11.] 其二，高层领导人访非不断，对话议题体现战略利益。奥巴马政府与布什政府对非政策的最大不同是不再将反恐作为对非政策的支柱之一（另外两大支柱是能源和贸易），其特点是更加全面、均衡，将非洲视为美国实现全球战略和利益的组成部分。鉴于中国在非洲日益扩大的影响，美国将非洲视为与中国进行战略竞争的重要地区。出于这一战略考虑，与上届政府相比，美国与非洲政治高层的接触非但没有减少，还在不断加强。2009年以来，美国苏丹问题特使、美国国务卿、副国务卿、负责非洲事务的助理国务卿和奥巴马总统等先后或多次访问非洲，关注并讨论的议题包括苏丹和平进程及南苏丹独立、贸易和投资、非洲安全及全球性问题等。2011年以来，包括国务卿希拉里·克林顿在内的美国官员访非的对话议题包括：民主、人权与良政、苏丹达尔富尔问题、苏丹和平及南苏丹独立问题、美国与撒哈拉以南非洲国家间《非洲增长与机遇法》论坛、美国与非洲国家军事合作、打击乌干达圣灵抵抗军等。2011年希拉里国务卿访问赞比亚时暗示非洲小心中国在非搞“新殖民主义”；2012年1月希拉里再次访问非洲时，随行的美国官员宣称：美国在非洲错过了重要战略机遇期，是美国的缺位让中国获得了在非洲国家发展的机会。[ 2012年1月16~17日，希拉里再次访问非洲利比里亚、科特迪瓦、多哥和佛得角四个国家。《希拉里访问非洲四国 宣称美国缺位给了中国机会》，《人民日报》2012-01-18： http://www.cnr.cn/newscenter/gjxw/201201/t20120118_509074540.shtml，2012-2-4. ] 美国对非政策及其实践表明：美国在政治、经济、军事等领域广泛影响非洲；对南非、尼日利亚和安哥拉等非洲重要大国和能源大国进行重点关注，更通过与这些国家建立机制化联系使其成为美国影响非洲的战略支点；对中国在非战略利益耿耿于怀。美国的种种抵触性言行表明，美国已将中国视为其在非洲的战略竞争对手。 2、美非经贸关系：以经贸利益拉拢和控制非洲国家 美国在经贸领域影响非洲的主要平台是《非洲增长与机遇法案》（AGOA， 以下简称《法案》）。从本质上看，该法案主要是通过为撒哈拉以南相关非洲国家出口美国的纺织产品提供免关税待遇，以及获得美国信贷和技术等经贸优惠，以在经济利益上引诱和政治上控制的方式将相关非洲国家与美国绑在一起，具体表现为：其一，在提供贸易优惠的同时，设定符合美国政治战略和价值观的受惠准入条件，美国有权做出判断并决定哪些国家符合这些条件。《法案》中列举的准入条件包括建立市场经济、反腐败、政治多元化和人权等一系列美国标准，如果在准入审查和执行过程中认定某个国家不符合这些条件，美国总统有权拒绝和终止相关国家受惠资格；其二，通过对经贸优惠设定时限，步步引诱和控制非洲国家。《法案》本身包括多个不同优惠内容和时间节点，通过多次修订和总统审查批准，分阶段执行。期间，非洲国家需要不断进行资格审核。其三，在向非洲国家有条件提供贸易优惠的同时，为美国产品进入相关非洲国家市场提供保证。美国批准相关非洲国家进入《法案》的条件之一，就是要求非洲国家消除美国对非洲相关国家贸易和投资的障碍，为美国产品提供相应的待遇。此外，通过设定条件促使非洲国家改革经济和产业政策，为美国公司进入非洲国家创造条件。[ 参见AGOA官方网站：http://www.agoa.gov/agoalegislation/index.asp，2012-8-19.]这实际上是将非洲国家置于不利的竞争地位。 从《法案》执行的实际效果看，尽管美国一再宣扬该法案真正促进了非洲对美国的出口，提高了非洲加工产品向美国的出口比例，增加了非洲国家就业机会等，但非洲国家认为法案中的一些苛刻条件限制了非洲国家的利益，非洲国家并没有普遍从中得到实惠。对非投资方面，截至2009年美国对非洲直接投资主要集中于南非、尼日利亚和毛里求斯等少数非洲大国和石油资源国，当年美国对非直接投资仅占其全球投资总额的不到1%。[ U.S.-Sub-Saharan Africa Trade Profile 2010, U.S. Department of Commerce, International Trade Administration, Market Access & Compliance/Office of Africa.]从范围和总量上看，美国投资对于促进非洲发展作用非常有限。 总体上看，美非经贸关系的核心是实现美国在非经贸利益，并拉拢和控制非洲国家。但是另一方面，值得注意的是，尽管《法案》框架下的美非经贸关系存在问题，但一些非洲国家毕竟得到了好处，这些国家寄希望于《法案》能够扩大优惠范围，延长有效期。同时，更值得注意的是，《法案》框架下美非一年一度的论坛会议已成为美国与非洲进行全面经贸对话的重要平台，其在非洲的影响越来越大，不排除其议题今后向政治领域发展、最终演变为类似中非、印非合作论坛等平台的可能性。 除政治、经贸关系外，美国在非洲的军事存在和对非援助也是其影响非洲的重要环节。详见本报告第三章内容。 （二）美非关系总体走势及美国对非洲基本影响力 美非关系总体趋向紧密的方向发展。不过，随着欧盟、中国和印度等与非洲关系的发展，非洲国家获取和维护自身利益的战略选择趋于多元化。这就形成一种特殊情况：一方面，美国在全面影响和争取非洲国家，特别是看到中国在非洲取得进展，美国非常希望非洲国家站在美国一边抵制中国在非获取利益和影响力；另一方面，非洲国家深知中非关系给非洲带来的好处，一般不会附和美国立场。同时，非洲国家清醒认识到大国在非利益竞争的一面。出于自身利益考虑，尽管还没有发展到“打牌”的地步，但非洲国家客观上正在利用大国在非竞争搞战略平衡，以获取自身最大利益。从大国竞争和非洲选择多元化的角度看，美非关系中美国的影响力仍处于相对有限的阶段。 二、法国与非洲关系及其对非基本影响力 与美国相比，法国在非洲的影响同样是全方位的。同时，由于法国是法语非洲国家前殖民宗主国，其与非洲的联系及在非影响力在某些方面甚至超过美国。 （一）法国影响非洲的基本手段与途径 1、法非首脑会议：全面维系法非关系的重要平台 自1973年开始至今，法非首脑会议在成员和议题范围上都发生重大变化：参与方由初期限于法语非洲国家扩大到所有非洲国家；对话合作议题也由传统的政治、军事事务逐步扩大到经济、商业领域，由以非洲发展等地区议题为主延伸至全球性议题。事实上，除了法非首脑会议，法国与非洲合作的平台还有“法语国家首脑会议”、“欧非峰会”和“地中海联盟计划”，这些平台都从不同的角度加强和拓展法国对非洲的影响力。在国际平台上，法国积极支持非洲国家利益，法国前总统萨科齐曾表示：“非洲没有安理会常任理事国”不正常，“我们不能再在没有非洲参与情况下讨论全球重大问题。”[《安理会改革 法国挺非洲》，中国网：http://news.china.com.cn/rollnews/2010-06/02/content_2464133.htm。] 法国重视非洲是基于多方面考虑：一是法国是非洲前殖民宗主国之一，非洲一直是法国政治、经济的战略后方；其次，法国通过与非洲的经济关系获得巨大利益。法国公司在资源型非 ……（快文网http://www.fanwy.cn省略6993字，正式会员可完整阅读）……
3、支持《非洲发展新伙伴计划》：有具体措施和项目 日本支持《非洲发展新伙伴计划》的优先领域包括：基础设施、农业、贸易和促进投资、人力资源开发。在促进非洲经济增长方面，日本的基础设施项目规划（2006年）包括：马里—塞内加尔南部走廊；莫桑比克纳卡拉发展走廊；安哥拉和肯尼亚港口复建计划；加纳塔科拉迪港口及周边公路网改造等。农业方面，重点向非洲提供水稻新品种，开展人力资源开发、职业培训、防治寄生虫病和技术合作项目。 （二）日非关系总体走势及日本对非洲基本影响力 日非关系的发展与日本获取非洲市场和资源、不断追求大国地位和谋取联合_理会常任理事国席位等国家利益有着直接关联。在长远国家利益的主导下，日本不会停止或减少向非洲示好，只会不断加强日非关系。与中国相似，日本与非洲同样没有领土纠纷等直接利害冲突，日本也有相当的经济实力和利益动机帮助非洲发展，非洲也乐于与日本发展关系，特别在获取联合_理会常任理事国席位问题上，不能排除未来非洲与日本的进一步合作。日非关系的进一步发展存在客观基础。从影响力角度看，日本的非洲发展东京国际会议有进一步发展的潜力，日本对非援助也有进一步增加的余地，在这两个杠杆下，未来日本对非洲仍有不可忽视的影响力。 五、欧盟与非洲关系及其对非基本影响力 作为国家集团，欧盟在与非洲的关系互动中有其独立的运作方式和体系，欧盟与非洲关系及其对非影响力是_国家对非影响力的重要组成部分，是_国家与非洲国家关系的多边延伸。随着欧盟一体化程度的不断提高及其影响力的不断扩大，欧非关系及其与非洲的战略互动值得更多关注。 （一）欧盟影响非洲的基本手段与途径 1、从援助协定到战略伙伴关系：合作内容和领域质的变化 自1950年代以来，欧盟与非洲的关系一直以独立有序的机制化方式推进，其标志是各种协定和战略。1957年《欧共体与海外国家和领地（OCTs）联系专约》标志着欧非机制化关系的起始，到截至2012年的55年间，欧非合作经历了两个《雅温得协定》、四个《洛美协定》和《科托努协定》（2000年签订，2005年、2010年两次修订）；其后欧盟又与南非签订《贸易、发展与合作协定》(TDCA)，与北非国家签订《欧洲—地中海伙伴关系合作协定》等；2005年欧盟制定并推出“2005-2015年欧盟对非洲战略”；2007年12月召开的第二届欧非首脑会议，通过旨在建立双方面向21世纪战略伙伴关系的《非洲-欧盟共同战略》；2011年5月欧盟委员会确认：非洲与欧盟战略伙伴关系是实施非洲与欧盟共同战略的主要途径。 从发展过程和内容看，《科托努协定》之前的协定基本都是以欧盟对非洲提供援助和贸易优惠为主，其主旨是经济合作。[ 作为欧盟与非加太国家（非洲、加勒比和太平洋国家）全面合作的战略框架，《科托努协定》对欧盟与非加太国家的政治合作有着类似于欧盟与非洲战略伙伴关系的政治内容。]然而，随着大国在非竞争和非洲战略地位的变化，欧非关系开始更多关注政治战略层面的问题。欧非战略伙伴关系或非洲与欧盟共同战略的目标，涵盖了和平与安全、移民与发展、民主、良政、人权、经济发展、预防冲突、政策、法律与金融合作、非洲一体化和千年发展目标等双方关注的广泛议题，[ The Africa-European Union Strategic Partnership: Meeting Current and Future Challenges together, General Secretariat of the Council, May 2011: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/librairie/PDF/QC3111092ENC.pdf, 2012-4-29, pp.19-22.]标志着欧非关系已经走向全面合作的新阶段。值得注意的是，为消除非洲国家的不满，进一步拉近欧非关系，欧盟还主动检讨自己，提出 “放弃（与非洲的）传统关系”，转而培养“真正平等”的伙伴关系，[ The Africa-European Union Strategic Partnership: Meeting Current and Future Challenges together, General Secretariat of the Council, May 2011: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/librairie/PDF/QC3111092ENC.pdf, 2012-4-29, pp.57-69.]并在正式文件中以“非洲—欧盟战略伙伴关系”（Africa-EU Strategic Partnership）相称，将非洲放在首位，以示尊重。双方同意共同应对全球性挑战，加强在多边场合的对话与合作。可见，欧非关系已经不同于一般的多边关系，正在向国家间全面战略关系的方向发展，这是_深化对非影响力的又一实质性进展。 2、经贸合作：欧非关系的基础 欧盟将其与非洲的经济合作纳入《科托努协定》（以下简称“协定”；以欧盟为一方、以非加太国家为另一方）的总体框架。根据协定，欧盟与非加太国家经贸合作的中心目标是：减少贫困以及最终消除贫困；实现可持续发展；使非加太国家经济逐步融入世界经济体系，使其能够应对全球化挑战，适应国际贸易的新形势；近期任务是增强非加太国家的生产、供给和贸易能力及其吸引投资的能力。为实现目标，双方的合作将根据非加太国家各自的不同情况，推动自主进行经济社会改革以及促使私营部门和市民社会参与发展进程。欧盟与非加太国家的合作目标与联合国有关大会的决议和目标相一致。 具体合作包括两个方面：经济贸易合作和发展资金合作（后者指提供援助）。欧盟支持非加太国家经济发展的领域主要包括：投资与私营部门发展；宏观经济、结构改革与政策；经济部门发展；渔业和旅游等。值得注意的是，在支持非加太国家发展的名誉下，欧盟对非加太国家的影响是非常深入的。例如：根据协议，在宏观经济和结构改革方面，欧盟将支持通过严格的财政和金融政策、增加预算透明度和效率等措施，推动非加太国家宏观经济的增长和稳定，以便达到减少通货膨胀、改善财政盈余的目的。与_支持非洲发展的传统的做法相一致，尽管欧盟也强调非加太国家的自主权，但运作过程力量对比的最终结果还是欧盟主导，非加太国家仍然难以获得其发展决策权。 欧盟与非加太国家贸易合作的主要框架是“经济伙伴关系协定”（EPAs）。2002年欧盟与非洲启动新的经济伙伴关系协定谈判，以取代欧盟与非加太国家非优惠性的贸易关系。然而，长期以来，由于欧非双方在关税、原产地、农业补贴等问题上分歧较大，该协定一直处于谈判阶段。争议的核心集中在开放市场方面：按照协议，非洲20％“敏感进口产品”市场将维持关税保护，其余80％的产品市场将逐渐向欧盟零关税开放。非洲国家认为，截至2007年尚有34个非洲国家处于全球“最不发达国家”之列，签署协定意味着其脆弱的工农业将面临欧洲产品的全面冲击。尽管届时欧盟市场将向非洲国家产品完全开放，但除了基本农产品和原材料以外，非洲国家其他商品在欧洲市场几乎不具有竞争力，这使得双方的“对等开放”变为实质上的“单边开放”。[《非洲纠结与欧盟签署经济伙伴协定》，载《人民日报》2012年3月27日。]显然，经济协定的结果可能对欧盟更为有利。不过，2012年5月东部和南部非洲毛里求斯、马达加斯加、塞舌尔和津巴布韦4国与欧盟签订的首个经济伙伴关系协定正式生效，这预示着可能有更多的非洲国家通过谈判与欧盟达成协议。 从贸易统计看，2010年非洲对外贸易进口总额3655亿欧元，出口总额为3460亿欧元；同年欧盟从非洲进口总额为1467亿欧元，对非出口总额为1350亿欧元。这说明，非洲与欧盟的贸易额占到非洲对外贸易总额的30%以上。另据统计：北非60%的出口创汇来源于与欧盟的贸易，而南部非洲国家的制造业也严重依赖欧洲市场。非洲对欧盟市场有所依赖，而欧盟不仅看好非洲市场，同时更需要非洲资源。后者每年从非洲的进口中一半以上产品为能源及矿产品。[ IMF (Direction of Trade Statistics – DoTS; Eurostat (Comext, Statistical Regime 4).] 投资方面，尽管欧盟在非洲的直接投资（FDI）仅占其对外投资总量的大约5%，但一些重要欧盟成员在非洲的投资比例却很高。如2008年欧盟对非直接投资存量为1530亿欧元，仅占欧盟对外投资总量的4.7%，但法国和英国的投资就分别占到欧盟投资的30%和17%。[ http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Africa-EU_-_economic_indicators,_trade_and _investment, 2012-8-2.] 总体上，欧盟与非洲经济关系较为密切，相互依赖程度在逐步加深。 3、与南非关系：欧盟与非洲关系的重要补充 南非是欧盟在非洲的重要合作伙伴，从《洛美协定》、《科托努协定》到2002启动的欧盟与非加太集团《经济伙伴关系协定》（EPA）谈判，欧盟都将南非视为相对独立的合作伙伴，双方于2007年5月确立战略伙伴关系。[ See: EU-South Africa Relations: http://eeas.europa.eu/south_africa/index_en.htm, 2012-04-29.]欧盟与南非峰会是双方战略伙伴关系的重要平台，其对话合作议题在范围上包括全球性问题、地区性问题和双边合作问题；在领域上包括政治、经济贸易、和平与安全、社会发展等问题。2011年9月南非和欧盟第四届峰会在南非召开，其议题包括：探索双方在科学技术和创新、矿业生产和气候变化、环境和可持续发展以及生物多样性等地区和全球性问题上的合作。南非是非洲具有重要影响的大国，也是代表新兴经济体的“金砖五国”之一，欧盟与南非关系的发展不仅对于加强欧盟在非影响力有重要补充作用，也有助于欧盟加强与新兴经济体的关系。 （二）欧非关系总体走势及欧盟对非洲基本影响力 总体上看，以机制化为特征的欧盟与非洲关系呈现稳步发展趋势。政治方面，随着欧盟不断调整对非洲看法和视角，并以平等地位发展与非洲的伙伴关系，非洲国家可能逐步认同与欧盟对话的实质性意义，双方在政治领域的共同立场可能趋于增强；经济方面，欧盟对非洲经济发展的实质性支持尚显不足，许多援助承诺有待兑现；贸易方面，欧盟尚缺少实质性和有诚意的对非优惠措施。经济伙伴关系协定所规定的贸易优惠不仅在范围上有限，而且其现有优惠性仍然受到非洲国家的广泛质疑。经贸方面的问题将对欧非战略伙伴关系的发展产生不利影响。 当然，尽管存在问题，但欧盟对非影响力既有传统历史、文化优势，也有成员国与非洲国家双边关系影响的优势。同时，作为发达国家集团，欧盟在国际事务和全球平台上的影响力处于上升态势，非洲国家在与欧盟的关系中多处于被动地位的现实短期内仍难有根本改观。 六、八国集团与非洲关系及其对非基本影响力 八国集团（这里主要指_七国）是_影响非洲的又一个平台。与欧盟所不同的是，八国集团与非洲的对话尽管也有“行动计划”等，但一般没有固定的协议和严密的后续机制，其成果主要通过声明或共同文件宣示，属于较为松散的对话形式。然而，由于八国集团主要由最发达的_七国构成，且主要以首脑会议的形式呈现，其议题更为集中、更具权威性，影响力更大，因此，八国集团与非洲的对话同样对非洲具有不可忽视的影响。 （一）八国集团影响非洲的基本手段与途径 1、政治对话：重在道义影响，但有实质内容 与非洲国家的对话是八国集团首脑会议的附属议程之一。2000年7月于日本冲绳名沪市举行的第26届八国集团首脑会议，首次邀请南非、尼日利亚、阿尔及利亚和塞内加尔四个非洲国家参加对话。此后，每届首脑会议都邀请不同的非洲国家参会，其中南非每次都会受到邀请并出席。以2002年在加拿大召开的第28届首脑会议为标志，八国集团开始与非洲国家认真讨论非洲议题。此次会议同样邀请了上述非洲四国参加，其对话议题涉及到对国际货币基金组织和世界银行“重债穷国减债倡议”（HIPC）的执行问题，重点讨论了非洲面临的挑战和八国集团响应《非洲发展新伙伴计划》的问题。[ The Kananaskis Summit Chairs Summary, http://www.canadainternational.gc.ca/g8/summit-sommet/2002/chairs_summary-conclusion_presidence.aspx?lang=eng, 2011-3-17.]会议通过的《非洲行动计划》就非洲和平与安全、治理、贸易、投资、经济增长与可持续发展、减债等问题做出规划。其中，贸易方面主要涉及为非洲产品提供更多市场准入问题；确立了对非洲原产地产品免税和取消配额的努力目标；加强对非洲与贸易相关的技术援助，其中涉及与世界贸易组织相关的技术性帮助；投资方面，承诺帮助非洲国家吸引外资，支持非洲国家建立有效和可持续的金融市场。此外，八国集团还就援助和对非减债等问题作出承诺。 八国集团首脑会议邀请非洲国家参与对话，一方面体现了非洲在政治和经济意义上对于_大国的重要性，另一方面，_大国也借机树立自己的道义形象，以便更好地控制和影响非洲。当然，八国集团峰会就非洲议题的对话毕竟有所深入，涉及政治、经济、贸易和援助等诸多领域，且有行动计划及相应的实施程序，其对非洲的影响有实质性的一面。 2、减债与援助：兑现滞后，但仍可吸引非洲 八国集团对非洲的援助以一系列承诺为标志：2002年峰会承诺确保落实对最不发达国家提供非限制性援助，并将采取一切行动提高有效援助水平；减债方面，八国集团承诺将通过重债穷国倡议减除非洲22个国家2/3、总额为300亿美元的债务；[ G8 AFRICA ACTION PLAN, Kananaskis Summit, Canada 2002, http://www.canadainternational.gc.ca/g8/assets/pdfs/2002Kananaskis/afraction-en.pdf, 2011-3-17.]2005年在英国召开的首脑会议提出对非援助比2004年增加一倍，到2010年每年增加250亿美元，并就增强援助的有效性和落实《有效援助巴黎宣言》做出承诺。此外，英国会议在多边减债、促贸援助、卫生与健康、教育、非洲互查机制与维和等方面也做出承诺或表示了关注；2006年、2007年分别于俄罗斯圣彼得堡和德国海利根达姆召开的两届首脑会议对2005年会议做出的承诺再次表明贯彻落实的态度。2007年首脑会议主要在教育援助方面做出承诺：八国集团将通过“面向所有人教育快轨倡议”与各伙伴国合作应对有关问题。 不过，八国集团援非承诺与实际兑现有较大差距。以2002年峰会为例，从会议结束到2006年首脑会议之前，会议议程的落实率（加上欧盟）最高51%，最低只有33%，其中有些对非承诺非但没有进展，反而倒退。据有关报告研究：八国集团对非实际援助差额达到40亿美元。而英国乐施会政策顾问马克斯•劳森曾表示，八国集团对非援助的承诺只实现了14％。[ Africa’s Development: Promises and Prospects, Report of the Africa Progress Panel 2008; 《非洲国家要求八国集团兑现对非援助承诺》，中国网：http://www.china.com.cn/international/txt/2008-07/08/content_15972238.htm. ]2008年7月日本洞爷湖峰会和2009年7月意大利阿布鲁佐大区首府拉奎拉峰会，也都涉及非洲议题，但总的问题还是承诺远多于兑现。 尽管_承诺难以兑现，非洲国家也有诸多怨言，但后者还是乐于参与对话，因为少量的有总好于没有。再者，对于非洲而言，参与对话毕竟可以给未来创造希望，且与大国对话有利于提升非洲的政治地位。然而，非洲的选择在助长_大国惰于兑现的同时，也给_加强对非影响提供了更多余地。 （二）八国集团与非洲关系总体走势及其对非洲基本影响力 八国集团对其与非洲对话的重视程度，多数情况下取决于峰会东道主的选择，但有时凸显出对重大现实问题的关注，后一种情况往往可能在新的意义上加强_大国对非洲的影响。 2011年5月在法国举行的第37届八国集团首脑会议值得关注。此次峰会有几个新特点：一是邀请对话的非洲国家最多。受邀非洲代表包括：阿尔及利亚、埃及、突尼斯、南非、埃塞俄比亚、赤道几内亚、塞内加尔等国的总统或总理以及非洲联盟主席等。如此多的非洲国家领导人受邀出席，这在八国集团峰会史上还是少见的；二是讨论议题集中关注政治性的和平与安全问题。非洲国家代表与八国首脑共同参加了题为“非洲和平与安全”的扩大工作会议，就非洲安全面临的新形势进行了讨论。这是往届对话所少有的；三是会后发表的有关声明，在内容和范围上都超越了以往各届峰会。2011年峰会结束时发表了三份声明：关于努力重建_和民主的《八国集团声明》、《八国集团关于阿拉伯之春的声明》和《八国集团与非洲联合声明》，其中至少两份声明与非洲密切相关。在关于阿拉伯之春的声明中，八国集团认为中东北非地区正在发生的变化具有与冷战结束后中、东欧地区发生的转型过渡同等重要的意义。[ Declaration of the G8 on the Arab springs, http://www.g20-g8.com/g8-g20/g8/english/the-2011-summit/declarations-and-reports/declarations/declaration-of-the-g8-on-the-arab-springs.1316.html, 2012-4-27.]在与非洲的联合声明中，强调加强八国集团与非洲伙伴关系的重要性。双方决定进一步共同推进共同价值观，特别是在和平与人权、民主与良政以及可持续发展方面的合作，但突出强调相互分担责任。[ G8/AFRICA JOINT DECLARATION: SHARED VALUES, SHARED RESPONSIBILITIES, http://www.g20-g8.com/g8-g20/g8/english/the-2011-summit/declarations-and-reports/declarations/shared-values-shared-responsibilities-g8-africa.1320.html, 2012-4-27.] 在北非局势动荡、非盟维护地区和平稳定能力受到空前挑战的情况下，这些声明一方面表明_大国急于弥合与非洲分歧的心态；另一方面也表明，在_国家干预北非及利比亚事务、非洲局势及非洲国家对_的看法处于不确定状态的敏感时期，八国集团尚能与非洲主要国家达成共识，再次体现了双方关系中存在的认同和默契以及_国家对非洲的深刻影响力。 七、_对非基本影响力的总体特点 _对非基本影响力体现在多元综合的国家间关系基础上，从类型上看，可分为软实力和硬实力；内容上看，包括政治、经济、历史、语言和社会文化以及军事等；从合作形式看，普遍都有各种论坛、会议、伙伴关系及相关协定或法案等。总体看，_对非基本影响力的基础特点表现在以下方面： （一）软实力和硬实力都有相对优势 相对于中国和印度等非_国家在非洲的影响力，_国家、特别是美国、英国、法国等_大国对非洲的影响力在软件和硬件上多占优势。从软实力优势看，美、英、法、德等国多是非洲前殖民宗主国，与非洲国家的历史和文化联系直到今天仍很紧密。特别在媒体和国际话语权方面，多数非洲国家受到_重大影响。从硬实力看，_大国都是发达国家，都有相对雄厚的经济和军事实力。这些都是影响非洲的基本因素。 （二）_大国多与非洲国家保持良好的国家关系 多数_大国与非洲国家在政治、经济、社会文化等领域保持密切关系。政治方面，通过双边和多边渠道的高层交流较为密切；经济方面，_在提供援助、对非贸易、投资、资源开发和各种商业合作等方面有着密切联系。_各种国有和私营企业在非经营有着悠久的历史，_国家在非有重大经济利益。进入21世纪以来，_特别加强了与非洲在全球性问题、新能源和气候变化等新领域的合作和对话，也对非洲产生重要影响。此外，_国家、特别是美国和法国在非洲的军事存在或与非洲的军事合作，对非洲国家具有一定的控制作用。 （三）_大国对非合作平台具有机制化、常态化作用 在_对非合作中，除了各种双边条约和协定外，还有多种平台：美国有《非洲机遇与增长法案》及其论坛会议；法国有“法非首脑会议”；日本有“非洲发展东京国际会议”；欧盟有“欧盟-非洲首脑会议”、非洲-欧盟战略伙伴关系、欧盟-地中海合作协定等；_七国有“八国集团首脑会议”。此外，国际货币基金组织（IMF）和世界银行也是_借以影响非洲的主要多边平台，这些平台有效保证了_国家与非洲国家关系的发展。 总体上看，非洲与_大国在政治、经济利益上各有自身考虑，在关系互动中存在一定程度的利用和默契，在可见的数十年间，这种关系将持续存在和发展下去，同时_对非洲的影响力也将持续较长时期。2011年北非动荡的结果是，_对非洲影响力进一步得到提升。 第二章 2011年以来_对非影响力的深化与扩大——对非干预下_对非决定性影响力[ 作为本课题中期研究成果，本章部分内容已先期发表，本报告写作中有所删减、修改和补充。见张永蓬：《干预与发展：大国与非洲关系新态势》，载于张宏明主编：《非洲发展报告：新世纪中非合作关系的回顾与展望（2011~2012）》，北京：社会科学文献出版社，2012年7月，第191~207页。] 2011年，_大国对北非革命的支持、对利比亚的军事打击和法国对科特迪瓦的政治、军事干涉，以及美国对苏丹南北分离的支持和干预，重启了_强力干预非洲事务的传统，是自上世纪90年代在非洲推动民主化浪潮以来，_影响非洲的又一重大发展。_的强力干预对北非地区乃至整个非洲政治的进一步_化都具有决定性影响，形成_对非洲的决定性影响力。 一、从达尔富尔问题到南苏丹独立——_干预的新标志 达尔富尔问题从产生到真正成为问题，与_大国在非洲的利益密切相关。同样，苏丹南部独立公投和南苏丹的独立，也是_大国推动的结果。对于争取独立自主解决自身问题、谋求地区一体化和发展的整个非洲而言，_大国在上述问题上的主导作用具有消极影响，非洲联盟和非洲国家独立解决问题的自信心遭受挫折。 （一）达尔富尔问题、苏丹南部独立公投与_大国的历史影响 苏丹达尔富尔问题的形成与南苏丹的独立，与英国和美国等_大国的干预有直接关联。曾经作为非洲面积最大的国家（南苏丹独立前），苏丹与英国和美国的关系有着深刻的历史联系，也历经一波三折。19世纪60年代至20世纪50年代，苏丹曾是英国殖民地。期间，英国曾对苏丹南北实行“分而治之”；1916年，英国将达尔富尔地区并入其统治的苏丹；20世纪40年代中期第二次世界大战结束后，随着亚非拉民族解放运动的兴起，英国最终不得不面对苏丹民族国家独立的现实。20世纪50年代中，处于自身利益考虑，英国不顾苏丹南方的民族诉求，转而推动否定南北苏丹分治，促成南北合并，直至1956年1月1日苏丹独立。 美国与苏丹的关系发展较晚。以1952年美国在喀土穆设立联络处为标志，美国与苏丹关系开始走上曲折发展的道路：在冷战期间的1960年代，美国与苏丹关系一度紧张；1973年至1984年两国关系趋于好转。其时，美国曾向苏丹提供经济和军事援助，美国的石油公司也成为苏丹石油的主要开采者；1989年巴希尔上台执政时，正值冷战结束、美国在非洲战略利益发生重大变化之时。其时，美国以苏丹支持伊斯兰_主义为由，对苏丹实施制裁，随后将苏丹列入支持_主义黑名单，两国关系完全陷入_状态；2001年“9.11”事件后，苏丹政府在反恐问题上配合美国，两国关系较前有所缓和。2001年至2005年，美国对苏丹南北和平问题给予特别关注，并于2005年推动苏丹南北双方签署了《全面和平协议》，这一协议为2011年南部苏丹全民公投和独立铺平道路。 可以说，苏丹内战、达尔富尔问题和南北争端在源头上与英国的殖民统治有直接关系，正是英国当年不负责任地促成苏丹领土和民族国家的组成，才为后来苏丹国内民族矛盾和问题的形成和激化埋下祸根。美国与苏丹的关系充满曲折，但整个过程是美国始终压制着苏丹，最终，通过利用联合国和非洲联盟等各种因素，迫使苏丹政府与南部力量签署全面和平协议，为南苏丹独立提供了法律基础。 （二）作为_战略利益产物的达尔富尔问题国际化和南苏丹独立 达尔富尔问题的产生虽然与其历史上不同民族对生存资源的争夺有关，但从本质上讲，其真正成为问题，是_国家出于自身战略利益考虑，蓄意将达尔富尔问题国际化的结果。促成南苏丹独立与达尔富尔问题国际化是_对苏丹一个战略链条上的两个环节。 1、达尔富尔问题的国际化 从时间上看，达尔富尔问题真正出现于21世纪初的几年中。2003年2月，南方的苏丹人民解放军(SPLA)和正义与平等运动（JEM）指责苏丹政府歧视达尔富尔地区的穆斯林黑人，而政府则指责两组织成员为_分子，双方矛盾激化，达尔富尔地区贫民遭大规模屠杀，大批难民外逃，_舆论普遍认为是苏丹政府支持阿拉伯民兵在西达尔富尔地区实施了对贫民的大屠杀，导致上万人死亡、160万人被迫逃离家园的人道主义危机。[ 参见国际“人权观察”网站： Human Rights Watch Executive Director Kenneth Roth, Human Rights Day Statement, http://hrw.org/english/docs/2004/12/10/darfur9800.htm.]这一危机形势为达尔富尔问题走向国际化提供了条件。 2、_干预达尔富尔危机：多渠道多手段并施 达尔富尔危机发生后，_大国通过不同渠道各有干预动作。2004年6月29日美国国务卿鲍威尔访问喀土穆，呼吁苏丹政府立即采取行动，解决达尔富尔的人道主义危机。６月30日，美国向联合_理会提交一项决议草案，要求对苏丹达尔富尔地区的阿拉伯民兵实施武器禁运和旅行禁令等制裁措施，并最终促成联合国通过有关达尔富尔问题的第1556号决议。自上世纪90年代后期以来一直对苏丹推行“批评式对话”政策的欧盟则重点关注苏丹的人权纪录。[ The Economist Intelligence Unit, Country Profile 2004, Sudan, p.23.]进入新世纪以来，英国一直在协调苏丹和平的国际努力中扮演着重要角色，布莱尔政府将解决苏丹冲突列为英国对非政策的关注焦点。英国副外交大臣等_多次访问苏丹，并拟向苏丹派遣军人，配合联合国1556号决议解决达尔富尔危机，并保持对苏丹政府施加压力。法国虽然没有对苏丹的传统影响，但强调在非洲的总体利益。在美英动作的同时，法国以确保难民安全为由，于2004年8月从其驻扎在乍得的部队中抽调200人，部署到乍得与苏丹的边境地区。德国曾积极表示向达尔富尔地区派出维和部队，并向达富尔地区和乍得境内的难民营提供紧急援助。 2009年10月，美国提出新的对苏丹政策，其要点有三：第一，认为苏丹达尔富尔地区形势没有改观，关注南北全面和平协议的落实，以及南部地区的自决公投等。美国将重点关注达尔富尔与和平协议两个问题。第二，美国将通过多方参与和坦率对话，寻求解决上述问题。第三，美国将通过其全球领导力，重新构筑、扩大和加强多边合作，努力将国际社会对达尔富问题的关注变成实际行动。美国对苏丹的战略目标是：第一，结束达尔富尔地区的冲突以及对人权的侵犯、战争犯罪和大屠杀；第二，贯彻已达成的全面和平协议，争取在2011年后建立一个统一和平的苏丹，或者是通过有序途径建立两个分开的、但能够和平相处的国家；第三，建立一个不是_分子天堂的苏丹。[ Hillary Rodham Clinton, Remarks on the Sudan Strategy,ttp://www.state.gov/secretary/rm/2009a/10/130686.htm, 2010-11-6.]虽然美国新的战略体现了奥巴马政府在苏丹问题上的灵活性和对话空间，但对苏丹进行打压的本质并没有改变。2010年11月1日，美国总统奥巴马在致国会参众两院领导人的信中说，苏丹政府的行动和政策继续对美国国j-a全和外交政策构成“异乎寻常和突出的持续威胁”，认为应该将针对苏丹的紧急状态在11月3日到期以后有再延长一年，同时维持对苏丹的已有制裁措施。[《美国维持对苏丹制裁 将对苏丹紧急状态延长一年》，中新网： http://www.chinanews.com.cn/gj/2010/11-02/2628860.shtml。] 作为_干预的进一步升级，在_国家的主使和推动下，设在荷兰海牙的国际刑事法院于2009年4月以涉嫌在苏丹达尔富尔地区犯有战争罪和反人类罪为由，正式对苏丹总统巴希尔发出逮捕令。此外，在配合_战略上，_媒体在炒作达尔富尔危机和诋毁中国与苏丹关系上发挥了舆论导向作用，直至2008年北京奥运会时达到高潮。 总体看，_干预达尔富尔危机的切入点是多重的：在内容上涉及人道主义和人权、战争罪；在渠道上诉诸联合国决议、联合国维和、国际刑事法院和媒体舆论等；在手段上实施政治、经济制裁等，包括武器禁运和旅行禁令，以及实行紧急状态等。这些综合手段最终对苏丹巴希尔_形成巨大压力，对于后来南苏丹公投和独立的顺利实现起到重要作用。 3、南苏丹独立：美国强势主导的新标志 美国是南苏丹独立的主要推手。美国干预并开始促成苏丹南北分离的标志性步骤，是2005年1月推动苏丹政府和苏丹人民解放运动达成《全面和平协议》（CPA）。此后，从2005年至2010年，美国向苏丹南部和达尔富尔地区提供了60亿美元人道主义援助。[ Rebecca Hamilton, U.S. Played Key Role in Southern Sudans Long Journey to Independence: http://pulitzercenter.org/articles/south-sudan-independence-khartoum-southern-kordofan-us-administration-role，2012-3-14]期间，美国一方面通过政治、经济制裁向苏丹政府施压，另一方面又以改善美苏关系引诱苏丹政府，同时加大与苏丹人民解放运动领导人的协调力度，力保2011年1月南苏丹独立公投成功。2011年1月，美国苏丹特使斯科特·格雷申（Scott Gration）前往南苏丹地区观察有关独立公投情况，促使苏丹南、北双方加快落实全面和平协议。[ U.S. Special Envoy Gration to Travel to Sudan, http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2011/01/154068.htm, 2012-2-10.]1月9日独立公投成功举行后，美国参与影响了南苏丹建国几乎所有相关事务，包括：与苏丹邻国埃塞俄比亚、乍得的协调沟通；与非洲联盟高级别执行小组组织协调落实全面和平协议和苏丹南北经济的后期安排等；通过“美国、英国和挪威三方协调小组”（Troika）与苏丹及国际各方协作，策划对苏丹外交和向南部地区提供援助；从公投到南苏丹独立期间，美国国际发展署为南苏丹提供的援助包括：民主与治理、卫生与健康、教育、饮用清洁水、改善道路、桥梁和电力等基础设施以及农业和贸易等支持。[ 美国国务院发言人办公室：《美国对南苏丹和平与稳定的支持》，见《美国参考》：http://iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/texttrans/2011/07/20110708154358x0.5661083.html#axzz1pKc52IJl, 2012-3-17.] 美国强势推动苏丹分离及其成功的结果，至少表明两点含义：其一，美国对苏丹的战略目标基本实现；其二，在21世纪的今天，美国对非洲事务的干预仍具主导意义，其他国家或力量仍难与美国展开实质性竞争。 （三）_干预达尔富尔危机和推动南苏丹独立的战略目的：多层面综合考虑 _之所以关注达尔富尔问题和南苏丹独立，并非真正关注问题的历史根源和人道主义危机，其背后动机是美国及_在非洲和苏丹的战略利益： 其一，看重苏丹重要的地缘战略地位。分离前，苏丹的邻国有利比亚、埃及、埃塞俄比亚、厄立特里亚、肯尼亚、乌干达、民主刚果、中非共和国和乍得等9个国家，不仅在地理上连接南北非洲，扼守地中海与印度洋的重要通道（其东北部隔红海与中东地区相望），而且国内民族也由两个主体部分组成（即北方的阿拉伯人和南方的黑人），有着联系北非阿拉伯民族和撒哈拉以南非洲民族的特质，苏丹具有增进阿拉伯国家与非洲国家政治、经济合作的重要枢纽作用，加之拥有丰富的自然资源，特别是石油天然气资源，[ 2006年苏丹探明石油储量为5.63亿桶；根据最新资料，截止2009年1月苏丹拥有探明石油储量50亿桶。国际石油网：http://oi ……（未完，全文共75521字，当前只显示18181字，请阅读下面提示信息。收藏_对非洲影响深化与扩大新态势） 上一篇：非洲国家政治发展面临的主要问题与中非治国理政经验交流 下一篇：中非联合研究交流计划研究项目专题研究报告 相关栏目：党委 |