标题:土地利用管理政策与实务
土地利用管理政策与实务
土地利用管理科 许朝兴
2016年3月21日

一、最新土地利用管理政策解析
(一)总体概述
1.土地利用管理的内涵和内容。广义的土地利用管理是国家综合运用行政、经济、法律、技术等手段,为促进、引导、合理组织土地利用,调整土地经济关系,完善产权制度,达到土地集约利用的目标,而进行的计划、组织、协调、指挥、控制等活动。包括规划、耕地保护、地籍管理和狭义的土地利用管理;狭义的土地利用管理是指根据土地利用规划和计划,制定土地利用政策,依法土地使用者提供国有土地,合理调控土地供应总量和土地市场运行,并对集体土地配置和利用情况进行监督和协调。下面我们所讲的土地利用管理是指狭义的土地利用管理,即建设用地的利用管理。主要包括:地价管理(组织实施基准地价、标定地价等政府公示地价的评估与公布工作,对土地市场和地价实施动态监测与监管;拟订地价管理与调控的政策、办法;组织实施城乡土地分等定级工作;组织地价动态监测;规范和监管土地估价行业,依法查处违法行为);土地供应及土地资产管理(组织实施国有建设用地使用权出让、租赁、作价出资(入股)、资产处置和划拨土地使用权行为;实施土地使用权有偿使用规范;编制国有建设用地出让计划;承办报市、县审批的改制企业国有土地资产处置审核。);土地市场管理(拟订建设用地使用权交易、闲置土地处置管理办法;拟订土地收回、收购、储备政策及办法;土地有形市场建设和管理,负责土地供应、开发利用等动态监测与监管;承办各类开发区设立、扩区、升级和改变区位的用地审核)。节约集约用地(组织实施节约集约用地政策和考核评价标准;组织实施各类建设用地标准;落实禁止、限制、鼓励类建设项目的土地供应政策和划拨用地目录及特殊用地管理政策;组织实施节约集约用地的政策措施和节约集约用地评价工作)。
下面我们所讲的土地利用管理是指狭义的土地利用管理,即建设用地的利用管理。
2.土地利用管理政策演变。
一是土地土地使用制度改革。我国传统的土地使用制度,靠计划和行政指令配置土地,土地无偿、无期限、无流动使用。土地不是商品,宪法规定土地不可买卖。上世纪80年代外资大量进入中国,获取廉价劳动力和土地,1988年,国家修订了宪法和土地管理法,准许土地使用权的依法转让。1990年,_发布了中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例。1998年国有企业改革后,为适应建立现代企业制度(以市场经济为基础,以完善的企业法人制度为主体,以公司主要形式,以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件)要求,土地作为关键改革对象,采取了补办出让、租赁、作价入股、授权经营等市场配给方式。通过依法处置国有土地资产,盘活了存量,推动企业制度的成立,土地资产的注入,增大了国有资本问题,土地资产变现成为解决国有困难和破产企业问题的重要途径,推动了国有企业战略性改组和国有经济布局调整。
2004年以来,民营经济发展迅速,土地作为国有资源,如何与私营企业发展相结合。同一的土地使用制度,促进了民营企业和私有企业的发展状大,土地作为资本的投融资成为企业发展的助推器。土地作为一种公共资源、经济要素和生产力,理应最大程度地满足社会和经济发展的需求。准许城市土地使用权转让是土地使用制度改革的关键步骤。土地进入市场,成为当时以至现在中国整个经济产生巨大活力的重要因素。土地价值充分显现,带来海量财富,促进了城市基础设施建设和房地产市场的发展。
目前土地使用制度改革成效:一是创建了市场配置土地基本制度,土地有偿、有期限、有流动使用的新_。二是市场经济体系得以建立并逐步完备,房地产市场、股票市场和金融市场的前提,住房改革、企业改革等需要以土地市场化作为基础。三是形成了土地市场的基本制度,建立了以供给、需求、价格管理为主要内容的土地市场监管体系。四是促进土地利用方式、管理方式,促进了土地的合理利用和保护。
二是土地利用方式和管理方式发生深刻变化。管理思想转变:以土地资源管理和资产管理并重,加强国家对土地的宏观管理,充分发挥市场机制对土地资源的配置,盘活和用好存量,严控增量,切实保护好耕地,实现耕地问题动态平衡。供应方式转变:改变“供给服从需求,实质保障需求”的供需关系,通过土地用途管制实行“供给引导需求”,从而从源头上控制耕地减少速度。利用方式由盲目投资、重复建设、无视经济规律、超越经济发展阶段(每次发展以乱占滥用耕地开头,以牺牲环境、资源、投资为代价,以调整、刹车、减速宣告结束,最后是土地的大量荒芜),转变为土地资源合理利用和耕地的有效保护,实行节约集约,促进经济的持续发展。由粗放型向节约型、精细型管理转变。
三是节约集约用地成为土地利用管理的_。2008年_出台3号文件,将节约集约用地作为我国必须长期坚持的要条根本方针。2014年部出台了61号令和119号文件,完成了制度_。
目前逐步转向细化完善、强调政策支撑作用发挥、注重业务全流程规范管理等。具体表现为:一是鼓励盘活利用存量土地。2015年节约集约用地 ……(快文网http://www.fanwy.cn省略3477字,正式会员可完整阅读)…… 
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  • 、去库存、去杠杆、降成本、补短板,加快培育新的发展动能,改造提升传统比较优势,夯实实体经济根基,推动社会生产力水平整体改善。国家发改委提出:去产能——钢铁五年之内要去产能1亿吨到1.5亿吨,煤炭去产能5亿吨左右,减量重组的也是5亿吨左右;去库存——主要是房地产库存,也包括一些其他的库存;去杠杆——就是企业债务的一些杠杆;降成本——包括制度交易成本、人工成本、税费负担、融资成本、用能成本、物流成本等;补短板——要通过适度扩大投资,来补足基础设施和公共服务的短板。
    2._国土资源工作会议提出。关于去产能。结构性改革的重点是化解过剩产能,当务之急是处置“僵尸企业”。国土资源部门要在政府领导下,制定配套政策,盘活企业存量土地,促进“僵尸企业”分类有序处置,稳妥安置分流下岗职工。当前,要以煤炭、钢铁行业为重点,加快去产能步伐。_决定,三年内对煤炭、钢铁新上项目,一律不得核准、备案,各级国土资源部门要严把土地供应关口,切实做到守土有责。
    关于去库存。要综合考虑房地产去库存和加快农民工市民化进程,实施有保有压的用地政策。根据房地产库存情况,分类安排新增建设用地计划和房地产供地计划,房地产库存压力过大的城镇要减少以至停止商品住宅供地。农民工市民化进程较快、房地产去库存成效突出的城镇,要落实“人地挂钩”政策,相应增加住房用地指标。
    关于降成本。要深入研究降低企业特别是实体经济企业用地成本问题。合理确定地价水平,防止企业用地价格过快上涨、加重企业用地成本。创新企业用地模式,鼓励采取长期租赁、先租后让、租让结合等出让方式,降低企业用地成本;对利用存量土地、荒废地开展技术改造项目的企业,加大土地政策支持力度,促进企业转型升级。
    关于补短板。国土资源工作必须在补齐短板特别是农村贫因人口脱贫上出实招、求实效。从今年起,对国家扶贫开发工作重点县新增建设用地计划继续专项安排,指标由每年300亩增加到600亩;易地扶贫搬迁,允许增减挂钩指标在省域范围内使用;水电、矿产等资源开发占用集体土地的,探索给原住居集体股权方式进行补偿。
    关于防风险。国土资源领域风险比较集中,土地出让收入减少和违规土地抵押处置,可能诱发政府债务和金融风险;征地拆迁工作如不到位,可能引发群众上访甚至发生_性事件;重大地质灾害频繁出现,资源过度开发导致生态灾难的可能性也在增大。必须加强风险源调查研判,提高监测预警能力,坚决守住不发生区域性、系统性风险的底线。
    3.结合市情况怎么做。一是去产能。重点做好产业项目用地规模预核定,严格执行用地标准,从严控制重大基础设施用地规模。牵头开展安庆老工业区搬迁改造,实施“清、转、收”。会同市发改、经信、商务等部门出台新产业项目目录。有效保障民生工程、保障性住房、农村宅基地、抢险救灾工程等用地,优先支持交通、能源、水利等基础设施以及新产业新业态用地;对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃及船舶等产能严重过剩行业项目、“两高一资”(高耗能、高污染和资源性产品)、低水平重复建设和违反国家、省产业政策的项目,一律不得安排用地计划指标和办理供地手续。
    二是去库存。以“市场引导和政府调控”两手并重,实行“三调一控”,即:支持未开发商服用地调整用途,转型用于国家和省、市支持的新兴产业、文化产业、体育产业等项目用途的开发建设;调整商、住比例,控制商业用房无序开发,促进住宅商品房建设;存量住宅用地在不改变容积率等主要规划指标、用地性质且不减少土地出让金的前提下,允许按照法定程序调整规划设计方案,满足市场多样化需求。严控土地储备总体规模,加快储备土地前期开发和招商推介,消化土地储备库存。
    三是去杠杆。严格落实市城区工业用地土地供应前置事项下放要求,加强跟踪指导。开展土地供应网上审批,试行网上交易。强化供后管理,完善土地出让补充合同,由行政管理向合同管理、联动管理、诚信管理。
    四是降成本。创新工业用地供应方式,在高新区试行先租后让、弹性年期出让制度,降低企业用地成本。
    五是补短板。重点推进闲置和低效用地盘活利用,运用好自建盘活、收回盘活、升级盘活、转让盘活、重组盘活和搬迁盘活组合拳。逐步消化融资地块。
    (四)差别化供地政策怎么立?
    1.何谓差别化供地?简单地讲,无非是土地供给在价和量方面针对不同行业区别对待。可以理解为是利用土地要素改变微观主体的经营决策,进而促进产业结构调整的一种调控方式。差别化供地的具体操作方式也许会有差别,但是其遵循的基本原则是相同的,即对于支持产业用地在价格上给予优惠,在数量上给予保障;对于抑制产业的用地在价格上不予优惠,在数量上适当缩减。
    无论是调整价格还是调整数量,归根结底都是通过土地价格变动改变微观主体的决策。土地价格受制于土地供应数量。土地供应少,满足不了市场用地需求,地价自然上涨。土地供应多,缓解了用地需求的紧张局面,地价也会随之下跌。事实上就是在不同产业形成不同的地价。所以,地价是达到差别化供地政策目的的关键变量。
    差别化供地政策要达到政策效果,必须出台对土地用途严格监管的政策,以及引导微观主体自觉进行经营业务调整的政策,努力做到政府和微观主体的激励相容,避免社会资源的浪费。
    2.差别化产业用地政策。
    ⑴服务业。
    中心城市要逐步迁出或关闭市区污染大、占地多等不适应城市功能定位的工业企业,退出的土地优先用于发展服务业。
    城市建设新居住区内,规划确定的商业、服务设施用地,不得改作他用。
    年度土地供应要适当增加服务业发展用地。优先安排国家鼓励发展的高技术、高附加值、低消耗、低排放的新兴服务业项目用地。
    加强对服务业用地出让合同或划拨决定书的履约管理,保证政府供应的土地能够及时转化为服务业项目供地。
    积极支持以划拨方式取得土地的单位利用工业厂房、仓储用房、传统商业街等存量房产、土地资源兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业,土地用途和使用权人可暂不变更。积极推进服务业企业节约集约利用土地,盘活存量用地,提高土地利用率,支持利用工业、仓储等用房、用地兴办符合规划的服务业,涉及原划拨土地使用权转让或改变用途的,经批准可采取协议出让方式供应。
    ⑵文化企业发展。
    经营性文化事业单位转制涉及的原划拨土地,转制后用途符合《划拨用地目录》的,可继续以划拨方式使用;不符合《划拨用地目录》的,应当依法实行有偿使用。
    经省级以上人民政府批准,经营性文化事业单位转制为授权经营或国有控股企业的,原生产经营性划拨用地,经批准可采用国家出资(入股)方式配置;经营性文化事业单位转制为一般竞争性企业的,原生产经营性划拨用地可采用协议出让或租赁方式进行土地资产处置。
    利用划拨方式取得的存量房产、土地兴办文化产业的,其用地手续办理符合《划拨用地目录》的,可按划拨方式办理;不符合《划拨用地目录》的,在符合国家有关规定的前提下可采取协议出让方式办理。
    ⑶物流业。
    加大对物流业的土地政策支持力度。仓储设施、配送中心、转运中心以及物流园区等物流基础设施占地面积大、资金投入多、投资回收期长,要在加强和改善管理、切实节约土地的基础上,加大土地政策支持力度。
    对各地区物流业发展规划确定的重点物流项目用地,应在土地利用总体规划修编时纳入规划统筹安排,涉及农用地转用的,可在土地利用年度计划中优先安排。
    对政府供应的物流用地,应纳入年度建设用地供应计划,依法采取招标、拍卖或挂牌等方式出让。
    积极支持利用工业企业旧厂房、仓库和存量土地资源建设物流设施或提供物流服务,涉及原划拨土地使用权转让或租赁的,应按规定办理土地有偿使用手续,经批准可采取协议方式出让。
    农产品批发市场用地作为经营性商业用地,应严格按照规划合理布局,土地招拍挂出让前,所在区域有工业用地交易地价的,可以参照市场地价水平、所在区域基准地价和工业用地最低价标准等确定出让底价,土地出让后严禁擅自改变用途从事商业性房地产开发,确需改变用途、性质或者进行转让的,应当符合土地利用总体规划并经依法批准。
    对于政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场,可按作价出资(入股)方式办理用地手续,但禁止改变用途和性质。
    政府对旧城区改建需搬迁的流通业用地,在收回原国有建设用地使用权后,经批准可以协议出让方式为原土地使用权人安排用地。鼓励各地以租赁方式供应流通业用地。
    支持依法使用农村集体建设用地发展流通业。制定政府鼓励的流通设施目录,对纳入目录的项目用地予以支持。依法加强流通业用地管理,禁止以物流中心、商品集散地等名义圈占土地,防止土地闲置浪费。
    ⑷养老产业。共出台六个文件,《_办公厅社会养老服务体系建设规(2011-2015 年)》(国办发[2011]60号)、《民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》(民发[2012]129号) 、《_关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发[2013]35号)、《住房城乡建设部等部门关于加强养老服务设施规划建设工作的通知》(建标[2014]23号)、《国土资源部办公厅关于印发<养老服务设施用地指导意见>的通知》(国土资厅发[2014]11号) 、《国土部、住建部关于优化2015年住房及用地供应结构促进房地产市场平稳健康发展的通知》(国土资发〔2015〕37号)
    各级政府应将社会养老服务设施建设纳入(民间资本举办养老机构或服务设施)经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划和年度土地利用计划,合理安排,科学布局,保障土地供应。符合条件的,按照土地划拨目录依法划拨。可将闲置的公益性用地调整为养老服务用地。
    强化养老服务设施规划审查和建设监管。在城市总体规划、控制性详细规划编制和审查过程中,城乡规划编制单位和城乡规划主管部门应严格贯彻落实《意见》所提出的人均用地不低于0.1平方米的标准,依据规划要求,确定养老服务设施布局和建设标准,分区分级规划设置养老服务设施。对于单体建设的养老服务设施,应当将其所使用的土地单独划宗、单独办理供地手续并设置国有建设用地使用权。凡新建城区和新建居住小区,必须按照《城市公共设施规划规范》、《城镇老年人设施规划规范》、《城市居住区规划设计规范》等标准要求配套建设养老服务设施,并与住宅同步规划、同步建设,依据规划用途可以划分为不同宗地的,应当先行分割成不同宗地,再按宗供应;不能分宗的,应当明确养老服务设施用地、社区其他用途土地的面积比例和供应方式。
    经养老主管部门认定的非营利性养老服务机构的,其养老服务设施用地可采取划拨方式供地。民间资本举办的非营利性养老服务机构,经养老主管部门认定后同意变更为营利性养老服务机构的,其养老服务设施用地应当报经市、县人民政府批准后,可以办理协议出让(租赁)土地手续,补缴土地出让金(租金)。但法律法规规章和原《国有建设用地划拨决定书》明确应当收回划拨建设用地使用权的除外。
    营利性养老服务设施用地,应当以租赁、出让等有偿方式供应,原则上以租赁方式为主。土地出让(租赁)计划公布后,同一宗养老服务设施用地有两个或者两个以上意向用地者的,应当以招标、拍卖或者挂牌方式供地。以招标、拍卖或者挂牌方式供应养老服务设施用地时,不得设置要求竞买人具备相应资质、资格等影响公平公正竞争的限制条件。房地产用地中配套建设养老服务设施的,可将养老服务设施的建设要求作为出让条件,但不得将养老服务机构的资格或资信等级等作为出让条件。
    养老服务设施用地以出让方式供应的,建设用地使用权出让年限按最高不超过50年确定。以租赁方式供应的,租赁年限在合同中约定,最长租赁期限不得超过同类用途土地出让最高年期。对闲置土地依法处置后由政府收回的,规划用途符合要求的,可优先用于养老服务设施用地,一并纳入国有建设用地供应计划。
    新建养老服务设施用地依据规划单独办理供地手续的,其宗地面积原则上控制在3公顷以下。有集中配建医疗、保健、康复等医卫设施的,不得超过5 公顷。新建城区和居住(小)区按规定配建养老服务设施用地,应当在《国有建设用地使用权出让合同》或《国有建设用地划拨决定书》中予以特别说明,应明确配建的面积、容积率、开发投资条件和开发建设周期,以及建成后交付、运营、管理、后续监管的方式等。
    鼓励民间资本对闲置的医院、企业厂房、商业设施、农村集体房屋及各类公办培训中心、活动中心、疗养院、旅馆、招待所等可利用的社会资源进行整合和改造,使之用于养老服务。
    鼓励盘活存量用地用于养老服务设施建设。对营利性养老服务机构利用存量建设用地从事养老设施建设,涉及划拨建设用地使用权出让(租赁)或转让的,在原土地用途符合规划的前提下,可不改变土地用途,允许补缴土地出让金(租金),办理协议出让或租赁手续。在符合规划的前提下,在已建成的住宅小区内增加非营利性养老服务设施建筑面积的,可不增收土地价款。若后续调整为营利性养老服务设施的,应补缴相应土地价款。
    企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用,兴办养老服务机构,经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的,五年内可不增收土地年租金或土地收益差价,土地使用性质也可暂不作变更。
    利用集体建设用地兴办养老服务设施。农村集体经济组织可依法使用本集体所有土地,为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可以依法使用农民集体所有的土地。
    房地产供应明显偏多或在建房地产用地规模过大的市、县,国土资源主管部门、住房城乡建设、城乡规划主管部门可以根据市场状况,研究制订未开发房地产用地的用途转换方案,通过调整土地用途、规划条件,引导未开发房地产用地转型利用,用于国家支持的新兴产业、养老产业、文化产业、体育产业等项目用途的开发建设,促进其它产业投资。对按照新用途或者新规划条件开发建设的项目,应重新办理相关用地手续,重新核定相应的土地价款。
    ⑸健康服务业。
    加强规划布局和用地保障。各级政府要在土地利用总体规划和城乡规划中统筹考虑健康服务业发展需要,扩大健康服务业用地供给,优先保障非营利性机构用地。
    新建居住区和社区要按相关规定在公共服务设施中保障医疗卫生、文化体育、社区服务等健康服务业相关设施的配套。
    支持利用以划拨方式取得的存量房产和原有土地兴办健康服务业,土地用途和使用权人可暂不变更。连续经营1年以上、符合划拨用地目录的健康服务项目可按划拨土地办理用地手续;不符合划拨用地目录的,可采取协议出让方式办理用地手续。
    ⑹文化创意和设计服务。支持以划拨方式取得土地的单位利用存量房产、原有土地兴办文化创意和设计服务,在符合城乡规划前提下土地用途和使用权人可暂不变更,连续经营一年以上,符合划拨用地目录的,可按划拨土地办理用地手续;不符合划拨用地目录的,可采取协议出让方式办理用地手续。
    ⑺新能源汽车。
    鼓励在现有停车场(位)等现有建设用地上设立他项权利建设充电设施。通过设立他项权利建设充电设施的,可保持现有建设用地已设立的土地使用权及用途不变。
    在符合规划的前提下,利用现有建设用地新建充电站的,可采用协议方式办理相关用地手续。政府供应独立新建的充电站用地,其用途按城市规划确定的用途管理,应采取招标拍卖挂牌方式出让或租赁方式供应土地,可将建设要求列入供地条件,底价确定可考虑政府支持的要求。
    供应其他建设用地需配建充电设施的,可将配建要求纳入土地供应条件,依法妥善处理充电设施使用土地的产权关系。严格充电站的规划布局和建设标准管理。严格充电站用地改变用途管理,确需改变用途的,应依法办理规划和用地手续。
    ⑻生产服务业。
    鼓励工业企业利用自有工业用地兴办促进企业转型升级的自营生产性服务业,经依法批准,对提高自有工业用地容积率用于自营生产性服务业的工业企业,可按新用途办理相关手续。
    在依法合规前提下,工业园区内建设的物流、研发、信息服务和工业设计等生产性服务业项目,参照执行工业用地政策。
    ⑼体育产业。
    各地要将体育设施用地纳入城乡规划、土地利用总体规划和年度用地计划,合理安排用地需求。
    新建居住区和社区要按相关标准规范配套群众健身相关设施,按室内人均建筑面积不低于0.1平方米或室外人均用地不低于0.3平方米执行,并与住宅区主体工程同步设计、同步施工、同步投入使用。
    凡老城区与已建成居住区无群众健身设施的,或现有设施没有达到规划建设指标要求的,要通过改造等多种方式予以完善。充分利用郊野公园、城市公园、公共绿地及城市空置场所等建设群众体育设施。
    鼓励基层社区文化体育设施共建共享。在老城区和已建成居住区中支持企业、单位利用原划拨方式取得的存量房产和建设用地兴办体育设施,对符合划拨用地目录的非营利性体育设施项目可继续以划拨方式使用土地;不符合划拨用地目录的经营性体育设施项目,连续经营一年以上的可采取协议出让方式办理用地手续。
    ⑽中医药健康服务。
    在城镇化建设中,优先安排土地满足中医药 ……(未完,全文共37548字,当前只显示9039字,请阅读下面提示信息。收藏土地利用管理政策与实务

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